中国已站在新的更高的起点上，“十三五”时期要确保全面建成小康社会的宏伟目标胜利实现，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展。编制好“十三五”规划意义重大而深远。
2015年7月20日，中国*中央政治局召开会议，决定2015年10月在北京召开中国*第十八届中央委员会第五次全体会议，主要议程是，*中央政治局向中国*中央委员会报告工作，研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。*中央总书记*主持会议。
宣布
2014年4月17日，国家发展和改革委员会主任徐绍史召开全国“十三五”规划编制工作电视电话会议，宣布启动编制国民经济和社会发展第十三个五年规划。他要求规划编制必须强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进市县规划体制改革，坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。
中国已站在新的更高的起点上，“十三五”时期要确保全面建成小康社会的宏伟目标胜利实现，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展。编制好“十三五”规划意义重大而深远。
工作规划
发改委新闻发言人李朴民介绍，就2014年的工作来讲，主要有四个方面。一是做深做实前期研究;二是起草形成基本思路;三是启动相关规划编制工作;四是积极推进规划立法工作。各方面的智慧是编制好规划的源头活水，集思广益是规划成功的关键，为坚持开放民主编制规划，深化细化前期研究，我们选取了25个事关全局的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究。
中国国家能源局已启动“十三五”核电重大专项规划编制工作。
十三五规划编制实质是制定十三五规划的路线图。参照《战略落地》书籍，十三五规划设计，共划分为以下几个环节：战略分析、战略理念立意、战略总体设计、战略顶层设计、战略分层设计、战略详细设计、战略沙盘推演、最终论证质询。
制定关键点
“十三五”规划制定的成败，是决定“全面建成小康社会”能否顺利实现的关键要素之一，制定过程中借鉴历史经验并给出新的战略定位，事关全局，关系重大。
党的十八大以来，党中央提出了“四个全面”的战略布局，经济发展步入新常态，中国的“十三五”规划处于一个新的历史转折点上，这需要我们去思考五年规划的新方位，只有当我们能够回答五年规划从哪里来的时候，才能够更深刻地认知五年规划的本质属性，也能为我们考虑“十三五”规划编制提供有益的启示。
“十三五”增长率以7%为宜
正确处理预期和可能的关系，建议“十三五”规划适度从紧，将GDP增长率目标定为7%左右。
从历史来看，五年计划指标制定平均大约留有半年的余地。每个时期不同，有的过于冒进，典型的是“二五”计划，指标定得过高，导致基本都没能完成;有的又过于保守，譬如“六五”计划和“八五”计划，指标定得过低，使得大多数指标都大幅度超额完成，分别平均完成了1.7倍与2.7倍。其中，最关键的是经济增长率指标定得过低，“六五”计划规定社会总产值指标增长率为4%，实际增长为11%;“八五”计划规定经济增长率为6%，实际增长为11.6%。
中国的经济增长一定程度上确实符合*同志当年说的是波浪式的前进，经过几年治理整顿之后，又会有一个飞跃。制定“六五”计划和“八五”计划的时候，恰恰都处于经济周期下行的低谷时期，大家对经济增长的预期都倾向于保守。同时，经济发展指导方针的基调都是结构调整与治理整顿。
“十三五”规划的起始点和“六五”、“八五”很相似，经济增长率从2007年的峰值到2014年已经7年，已经和前几轮的下行周期相当，同时也处于结构调整、产业转型的时期。因此，“十三五”的经济增长率制定要适度从紧，不必要太保守，要预见到规划后半期经济上行的可能，避免重犯“六五”、“八五”的错误，由于计划偏离度太大而失效，不得不进行大幅度修订。
经济增长率指标的确定对于整个规划编制具有确定基调功能。根据我们估算，“十三五”的潜在增长率在6.7%～7.7%之间。如果从紧，经济增长率指标可以定为7%。此外，经济增长率指标还是一个锚定，具有平抑经济波动，提供稳定预期功能，从这个角度看，也是7%为宜。
规划要弥补市场失灵
正确处理政府与市场的关系，规划要作为弥补市场失灵的资源配置手段。
改革开放以来，随着经济体制转型，五年计划已经从传统的经济计划转变为公共事务治理规划，经济类的指标从“六五”的60%下降到“十二五”的12.5%，绝大部分指标都属于教育、科技、资源环境、人民生活。
在处理政府与市场在规划中的关系时，我们历也有一定的经验教训，比较重大的转折是发生在确立了社会主义市场经济的改革目标之后，“九五”、“十五”计划就提出五年计划的指标应该是预测性和指导性的，这符合市场经济基本改革方向。但是也带来一个问题，如果规划不能一定程度上配置资源，实际上就变成“规划规划、墙上挂挂”，造成规划失控。
“十五”计划表现得比较明显，污染物减排、经济结构调整，能源节约的目标都没有完成。“十一五”比较好地处理了政府与市场在规划中的作用，制定了约束性指标，完成情况明显比“十五”要好得多。
党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，同时要求更好发挥政府作用。更好发挥政府作用表现为政府参与资源配置更加积极全面，其中发展规划应该在以下三个方面发挥资源配置的导向作用：一是对公共资源配置的刚性约束功能;二是对于关系公共利益的社会资源配置的有效引导功能;三是对于社会资源的信号引导功能。
规划内容可以分为预测性、导向性、约束性三个部分，建议可以将“十一五”以来的指标两分法变为三分法，将预期性指标取消，代以预测性指标和导向性指标，保留约束性指标，其他内容也可以做相应调整。
规划要引导地方职能转型
正确处理中央与地方的关系，以规划引导地方政府职能转型。
改革开放以来，我国将五年规划的制定权和实施权高度下放的同时，保持了中央对地方的有效政治引导，中央和地方的目标逐步趋于相容，“十二五”规划两者目标一致性程度达到了75%。另一方面，中央政治引导并不足以约束地方化自身投资、财政收入、经济增长的冲动。
指标制定的层层加码机制并未改变，国家制定的“十一五”规划经济增长率为7.5%，省级为10.1%，地市级为13.1%，到县级就成了14.2%。地方政府具有化投资和财政收入的强烈动机。国家规划很早就取消了投资与财政收入的指标，但是我们可以看到，各级地方政府大多仍然保留财政收入、投资增长的指标。
“十三五”规划需要发挥引导地方政府从发展主体转向推动发展主体，同时，需要强化规划对地方政府行为的规范与约束功能。
首先，建议改变地市级以下政府自主编制五年规划的方式，采取先下后上，几下几上的方式，并要求其在提交本级人大审议之前，先要得到上级政府的批准。从而推动上位规划的落地，同时也强化了规划对地方政府的约束功能。
其次，建议将主体功能区的分类考核机制引入到“十三五”规划，对于生态保护、改善民生任务重的地区取消GDP考核，引导地方竞争从经济增长竞争更多地转向公共服务提供竞争。
“全面发展”要求规划的总体性
正确处理重点和全面的关系，将五年规划名称调整为“中华人民共和国国家发展五年规划纲要”。
历，我国的五年计划名称曾经做过两次调整，第一次是从“六五”计划开始，将发展国民经济五年计划，改为国民经济和社会发展五年计划，第二次是“十一五”规划将五年计划改为五年规划。
五年规划内容已经大大超出了经济和社会的范围，成为全面的国家发展规划，特别是党的十八大提出了经济、政治、社会、文化、生态文明的社会主义现代化建设总体布局，国家“十三五”规划将全面涵盖“五位一体”的内容。
建议从“十三五”规划开始，将五年规划名称调整为“中华人民共和国国家发展第××个五年规划纲要”，以更加名副其实。
“十三五”规划要兼顾2030年远景
正确处理中期与长期的关系，制定“十三五”规划的同时制定2030年远景目标纲要。
“十三五”规划的完成，标志党的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会宏伟目标的实现。由于党的代表大会尚未提出2030年目标，这就出现了五年规划目标和中长期目标如何衔接的问题。
“九五”计划也恰好是实现我国第二步战略目标的最后五年，同时又缺乏更长远的目标指引，在制定“九五”计划的同时也制定了2010年远景目标，这为党的十六大提出全面建设小康社会的2020年目标奠定了基础。建议参考这一做法，在制定“十三五”规划的同时制定2030年远景目标纲要，并为党的二十大提出2050目标奠定基础。
处理好决策科学化与民主化关系
正确处理决策科学化与民主化的关系，创新机制扩大公众参与的形式与渠道。“十五”计划以来，我国意在五年规划编制过程中引入了公众建言献策机制，并不断完善。但是，公众参与环节过于单一，且在政策制定的后期，公众参与程度较低，公众影响有限。建议通过机制创新，进一步开辟公众参与的渠道，创新公众参与方式，提高公众参与程度和参与质量： “十三五” 规划要求规划编制必须强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进市县规划体制改革，坚持开放民主编制规划，使更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。
中国已站在新的更高的起点上，“十三五”时期要确保全面建成小康社会的宏伟目标胜利实现，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展。编制好“十三五”规划意义重大而深远。
2015年7月20日，中国*中央政治局召开会议，决定2015年10月在北京召开中国*第十八届中央委员会第五次全体会议，主要议程是，*中央政治局向中国*中央委员会报告工作，研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。*中央总书记*主持会议。
宣布
2014年4月17日，国家发展和改革委员会主任徐绍史召开全国“十三五”规划编制工作电视电话会议，宣布启动编制国民经济和社会发展第十三个五年规划。他要求规划编制必须强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进市县规划体制改革，坚持开放民主编制规划，使“十三五”规划更加适应时代要求，更加符合发展规律，更加反映人民意愿。
中国已站在新的更高的起点上，“十三五”时期要确保全面建成小康社会的宏伟目标胜利实现，确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展。编制好“十三五”规划意义重大而深远。
工作规划
发改委新闻发言人李朴民介绍，就2014年的工作来讲，主要有四个方面。一是做深做实前期研究;二是起草形成基本思路;三是启动相关规划编制工作;四是积极推进规划立法工作。各方面的智慧是编制好规划的源头活水，集思广益是规划成功的关键，为坚持开放民主编制规划，深化细化前期研究，我们选取了25个事关全局的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究。
中国国家能源局已启动“十三五”核电重大专项规划编制工作。
十三五规划编制实质是制定十三五规划的路线图。参照《战略落地》书籍，十三五规划设计，共划分为以下几个环节：战略分析、战略理念立意、战略总体设计、战略顶层设计、战略分层设计、战略详细设计、战略沙盘推演、最终论证质询。
制定关键点
“十三五”规划制定的成败，是决定“全面建成小康社会”能否顺利实现的关键要素之一，制定过程中借鉴历史经验并给出新的战略定位，事关全局，关系重大。
党的十八大以来，党中央提出了“四个全面”的战略布局，经济发展步入新常态，中国的“十三五”规划处于一个新的历史转折点上，这需要我们去思考五年规划的新方位，只有当我们能够回答五年规划从哪里来的时候，才能够更深刻地认知五年规划的本质属性，也能为我们考虑“十三五”规划编制提供有益的启示。
“十三五”增长率以7%为宜
正确处理预期和可能的关系，建议“十三五”规划适度从紧，将GDP增长率目标定为7%左右。
从历史来看，五年计划指标制定平均大约留有半年的余地。每个时期不同，有的过于冒进，典型的是“二五”计划，指标定得过高，导致基本都没能完成;有的又过于保守，譬如“六五”计划和“八五”计划，指标定得过低，使得大多数指标都大幅度超额完成，分别平均完成了1.7倍与2.7倍。其中，最关键的是经济增长率指标定得过低，“六五”计划规定社会总产值指标增长率为4%，实际增长为11%;“八五”计划规定经济增长率为6%，实际增长为11.6%。
中国的经济增长一定程度上确实符合*同志当年说的是波浪式的前进，经过几年治理整顿之后，又会有一个飞跃。制定“六五”计划和“八五”计划的时候，恰恰都处于经济周期下行的低谷时期，大家对经济增长的预期都倾向于保守。同时，经济发展指导方针的基调都是结构调整与治理整顿。
“十三五”规划的起始点和“六五”、“八五”很相似，经济增长率从2007年的峰值到2014年已经7年，已经和前几轮的下行周期相当，同时也处于结构调整、产业转型的时期。因此，“十三五”的经济增长率制定要适度从紧，不必要太保守，要预见到规划后半期经济上行的可能，避免重犯“六五”、“八五”的错误，由于计划偏离度太大而失效，不得不进行大幅度修订。
经济增长率指标的确定对于整个规划编制具有确定基调功能。根据我们估算，“十三五”的潜在增长率在6.7%～7.7%之间。如果从紧，经济增长率指标可以定为7%。此外，经济增长率指标还是一个锚定，具有平抑经济波动，提供稳定预期功能，从这个角度看，也是7%为宜。
规划要弥补市场失灵
正确处理政府与市场的关系，规划要作为弥补市场失灵的资源配置手段。
改革开放以来，随着经济体制转型，五年计划已经从传统的经济计划转变为公共事务治理规划，经济类的指标从“六五”的60%下降到“十二五”的12.5%，绝大部分指标都属于教育、科技、资源环境、人民生活。
在处理政府与市场在规划中的关系时，我们历也有一定的经验教训，比较重大的转折是发生在确立了社会主义市场经济的改革目标之后，“九五”、“十五”计划就提出五年计划的指标应该是预测性和指导性的，这符合市场经济基本改革方向。但是也带来一个问题，如果规划不能一定程度上配置资源，实际上就变成“规划规划、墙上挂挂”，造成规划失控。
“十五”计划表现得比较明显，污染物减排、经济结构调整，能源节约的目标都没有完成。“十一五”比较好地处理了政府与市场在规划中的作用，制定了约束性指标，完成情况明显比“十五”要好得多。
党的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用，同时要求更好发挥政府作用。更好发挥政府作用表现为政府参与资源配置更加积极全面，其中发展规划应该在以下三个方面发挥资源配置的导向作用：一是对公共资源配置的刚性约束功能;二是对于关系公共利益的社会资源配置的有效引导功能;三是对于社会资源的信号引导功能。
规划内容可以分为预测性、导向性、约束性三个部分，建议可以将“十一五”以来的指标两分法变为三分法，将预期性指标取消，代以预测性指标和导向性指标，保留约束性指标，其他内容也可以做相应调整。
规划要引导地方职能转型
正确处理中央与地方的关系，以规划引导地方政府职能转型。
改革开放以来，我国将五年规划的制定权和实施权高度下放的同时，保持了中央对地方的有效政治引导，中央和地方的目标逐步趋于相容，“十二五”规划两者目标一致性程度达到了75%。另一方面，中央政治引导并不足以约束地方化自身投资、财政收入、经济增长的冲动。
指标制定的层层加码机制并未改变，国家制定的“十一五”规划经济增长率为7.5%，省级为10.1%，地市级为13.1%，到县级就成了14.2%。地方政府具有化投资和财政收入的强烈动机。国家规划很早就取消了投资与财政收入的指标，但是我们可以看到，各级地方政府大多仍然保留财政收入、投资增长的指标。
“十三五”规划需要发挥引导地方政府从发展主体转向推动发展主体，同时，需要强化规划对地方政府行为的规范与约束功能。
首先，建议改变地市级以下政府自主编制五年规划的方式，采取先下后上，几下几上的方式，并要求其在提交本级人大审议之前，先要得到上级政府的批准。从而推动上位规划的落地，同时也强化了规划对地方政府的约束功能。
其次，建议将主体功能区的分类考核机制引入到“十三五”规划，对于生态保护、改善民生任务重的地区取消GDP考核，引导地方竞争从经济增长竞争更多地转向公共服务提供竞争。
“全面发展”要求规划的总体性
正确处理重点和全面的关系，将五年规划名称调整为“中华人民共和国国家发展五年规划纲要”。
历，我国的五年计划名称曾经做过两次调整，第一次是从“六五”计划开始，将发展国民经济五年计划，改为国民经济和社会发展五年计划，第二次是“十一五”规划将五年计划改为五年规划。
五年规划内容已经大大超出了经济和社会的范围，成为全面的国家发展规划，特别是党的十八大提出了经济、政治、社会、文化、生态文明的社会主义现代化建设总体布局，国家“十三五”规划将全面涵盖“五位一体”的内容。
建议从“十三五”规划开始，将五年规划名称调整为“中华人民共和国国家发展第××个五年规划纲要”，以更加名副其实。
“十三五”规划要兼顾2030年远景
正确处理中期与长期的关系，制定“十三五”规划的同时制定2030年远景目标纲要。
“十三五”规划的完成，标志党的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会宏伟目标的实现。由于党的代表大会尚未提出2030年目标，这就出现了五年规划目标和中长期目标如何衔接的问题。
“九五”计划也恰好是实现我国第二步战略目标的最后五年，同时又缺乏更长远的目标指引，在制定“九五”计划的同时也制定了2010年远景目标，这为党的十六大提出全面建设小康社会的2020年目标奠定了基础。建议参考这一做法，在制定“十三五”规划的同时制定2030年远景目标纲要，并为党的二十大提出2050目标奠定基础。
处理好决策科学化与民主化关系
正确处理决策科学化与民主化的关系，创新机制扩大公众参与的形式与渠道。“十五”计划以来，我国意在五年规划编制过程中引入了公众建言献策机制，并不断完善。但是，公众参与环节过于单一，且在政策制定的后期，公众参与程度较低，公众影响有限。建议通过机制创新，进一步开辟公众参与的渠道，创新公众参与方式，提高公众参与程度和参与质量：
首先，创新机制开展广泛的政策协商与政策讨论。建议公开五年计划阶段性编制面临的问题和难点，以及不同的政策方案之间的分歧，通过网络、媒体等渠道来广泛征求不同意见，展开广泛的讨论，使规划编制过程成为程度凝聚社会共识的过程。
其次，建言献策活动主要是征集公众的意见，是集中民众智慧的过程，同时还要有集中民众意愿的正式环节设计，通过识别公众需求和偏好，来使得规划更大程度反映公众需要。广泛听取社会各界的意见，进一步增强公众的利益表达，偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据。
再次，中国的五年规划不到最后公布的一刻，都属于高度保密的内容，公众不识庐山真面目，对于规划往往知之不多。建议公开不同阶段的文本和重要的决策过程，让公众了解政府在做什么，以消除对政策决策过程的各种错误印象，并引导公众更多地参与到决策过程中来。
最后，公众参与需要互联网思维。移动互联网为更大范围、更为直接、更小成本的公众参与创造了可能。决策者不但可以通过微博、微信公众号等开放公众直接参与的渠道，同时更重要的还可以通过微信群等方式，依托不同层级的社会架构，组织全社会广泛召开五年规划的网络研讨会，进行大规模的政策辩论和政策讨论.
核心智囊团
2015年由中央财经领导小组办公室原主任王春正、经济学家林毅夫领衔，55位来自各个领域的翘楚组成“十三五”规划专家委员会。这是“十三五”规划编制的核心智囊团。其中有4名企业家入选。
“十三五”规划的编制要广泛征求民意。国务院总理*多次提到“高手在民间”，这次“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组通过媒体、网络、微信等平台广发“英雄帖”，征集大众意见。国家发改委发展规划司人士透露说，超半数的专家都是“十二五”规划专家委员会成员，是为了保持政策的延续性。此外，根据“十三五”时期的发展形势和重点任务，发改委也对专家的规模和结构进行了调整。
首先，创新机制开展广泛的政策协商与政策讨论。建议公开五年计划阶段性编制面临的问题和难点，以及不同的政策方案之间的分歧，通过网络、媒体等渠道来广泛征求不同意见，展开广泛的讨论，使规划编制过程成为程度凝聚社会共识的过程。
其次，建言献策活动主要是征集公众的意见，是集中民众智慧的过程，同时还要有集中民众意愿的正式环节设计，通过识别公众需求和偏好，来使得规划更大程度反映公众需要。广泛听取社会各界的意见，进一步增强公众的利益表达，偏好表达，使之成为计划优先次序选择的重要依据。
再次，中国的五年规划不到最后公布的一刻，都属于高度保密的内容，公众不识庐山真面目，对于规划往往知之不多。建议公开不同阶段的文本和重要的决策过程，让公众了解政府在做什么，以消除对政策决策过程的各种错误印象，并引导公众更多地参与到决策过程中来。
最后，公众参与需要互联网思维。移动互联网为更大范围、更为直接、更小成本的公众参与创造了可能。决策者不但可以通过微博、微信公众号等开放公众直接参与的渠道，同时更重要的还可以通过微信群等方式，依托不同层级的社会架构，组织全社会广泛召开五年规划的网络研讨会，进行大规模的政策辩论和政策讨论.
核心智囊团
2015年由中央财经领导小组办公室原主任王春正、经济学家林毅夫领衔，55位来自各个领域的翘楚组成“十三五”规划专家委员会。这是“十三五”规划编制的核心智囊团。其中有4名企业家入选。
“十三五”规划的编制要广泛征求民意。国务院总理*多次提到“高手在民间”，这次“十三五”规划《纲要》编制工作领导小组和起草小组通过媒体、网络、微信等平台广发“英雄帖”，征集大众意见。国家发改委发展规划司人士透露说，超半数的专家都是“十二五”规划专家委员会成员，是为了保持政策的延续性。此外，根据“十三五”时期的发展形势和重点任务，发改委也对专家的规模和结构进行了调整。
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